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國家發(fā)展改革委等十部委關于印發(fā)全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導則的通知

發(fā)改規(guī)劃〔2021〕1383號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委、自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境廳（局）、科技廳（局）、工業(yè)和信息化廳（局）、商務主管部門、文化和旅游廳（局）、農業(yè)農村廳（局、委）、體育行政部門、市場監(jiān)管局（廳、委）：

為深入貫徹落實習近平總書記重要批示指示精神，按照《國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委關于促進特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》（國辦發(fā)﹝2020﹞33號）要求，經城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議第三次會議審議通過，現(xiàn)印發(fā)全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導則，請認真貫徹執(zhí)行。

國家發(fā)展改革委

自然資源部

生態(tài)環(huán)境部

科技部

工業(yè)和信息化部

商務部

文化和旅游部

農業(yè)農村部

體育總局

市場監(jiān)管總局

2021年9月27日

全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導則

近年來各地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設取得一定成效，涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，促進了經濟轉型升級和新型城鎮(zhèn)化建設，但也出現(xiàn)了部分特色小鎮(zhèn)概念混淆、內涵不清、主導產業(yè)薄弱等問題。為加強對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導引導、規(guī)范管理和激勵約束，結合各地區(qū)各有關部門實踐探索，現(xiàn)圍繞特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位、空間布局、質量效益、管理方式和底線約束等方面，提出普適性操作性的基本指引。

一、發(fā)展定位

準確把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位，明確概念內涵、功能作用和主導產業(yè)，將之作為發(fā)展特色小鎮(zhèn)的基礎和前提。

（一）概念內涵。特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經濟發(fā)展到一定階段產生的新型產業(yè)布局形態(tài)，是規(guī)劃用地面積一般為幾平方公里的微型產業(yè)集聚區(qū)，既非行政建制鎮(zhèn)、也非傳統(tǒng)產業(yè)園區(qū)。特色小鎮(zhèn)重在培育發(fā)展主導產業(yè)，吸引人才、技術、資金等先進要素集聚，具有細分高端的鮮明產業(yè)特色、產城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，是產業(yè)特而強、功能聚而合、形態(tài)小而美、機制新而活的新型發(fā)展空間。

（二）功能作用。特色小鎮(zhèn)是經濟高質量發(fā)展的新平臺，依托小尺度空間集聚細分產業(yè)和企業(yè)，促進土地利用效率提升、生產力布局優(yōu)化和產業(yè)轉型升級；是新型城鎮(zhèn)化建設的新載體，疏解大城市中心城區(qū)非核心功能，吸納農業(yè)轉移人口進城就業(yè)生活，促進農業(yè)轉移人口市民化和就近城鎮(zhèn)化；是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點，承接城市要素轉移，支撐城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（三）產業(yè)主導。特色小鎮(zhèn)應秉持少而精、少而專方向，在確實具備客觀實際基礎條件的前提下確立主導產業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，找準優(yōu)勢、凸顯特色，切不可重復建設、千鎮(zhèn)一面，切不可憑空硬造、走樣變形，切不可一哄而上、貪多求全。制造業(yè)發(fā)達地區(qū)可著重發(fā)展先進制造類特色小鎮(zhèn)，先進要素集聚地區(qū)可著重發(fā)展科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設計、數(shù)字經濟及金融服務類特色小鎮(zhèn)，擁有相應資源稟賦地區(qū)可著重發(fā)展商貿流通、文化旅游、體育運動及三產融合類特色小鎮(zhèn)。

二、空間布局

遵循經濟規(guī)律、城鎮(zhèn)化規(guī)律和城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，因地制宜、實事求是，合理謀劃設計特色小鎮(zhèn)空間布局。

（四）區(qū)位條件。特色小鎮(zhèn)布局應依據國土空間規(guī)劃，立足不同地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)基礎和比較優(yōu)勢，在擁有相對發(fā)達塊狀經濟或相對稀缺資源的區(qū)位進行布局?？茖W嚴謹論證布局選址可行性，以優(yōu)化發(fā)展原有產業(yè)集聚區(qū)為主、以培育發(fā)展新興區(qū)域為輔，重點布局在城市群、都市圈等優(yōu)勢區(qū)域或其他有條件區(qū)域，重點關注市郊區(qū)域、城市新區(qū)及交通沿線、景區(qū)周邊等區(qū)位。

（五）建設邊界。特色小鎮(zhèn)應邊界清晰、集中連片、空間相對獨立、四至范圍精確，生產生活生態(tài)空間保持合理比例。在嚴格節(jié)約集約利用土地的同時，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，其中建設用地面積原則上不少于1/2平方公里，保障生產生活所需空間和多元功能需要；規(guī)劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，保障打造形成一刻鐘便民生活圈需要，文化旅游、體育運動及三產融合等類型特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積上限可適當提高。鼓勵盤活存量和低效建設用地，強化老舊廠區(qū)和老舊街區(qū)等存量片區(qū)改造。

（六）空間功能。特色小鎮(zhèn)應在聚力發(fā)展主導產業(yè)的基礎上，推進生產生活生態(tài)“三生融合”、產業(yè)社區(qū)文化旅游“四位一體”，打造優(yōu)質服務圈和繁榮商業(yè)圈。疊加現(xiàn)代社區(qū)功能，提高物業(yè)服務質量，結合教育醫(yī)療養(yǎng)老育幼資源整體布局提供優(yōu)質公共服務，完善商貿流通和家政等商業(yè)服務。疊加文化功能，挖掘工業(yè)文化等產業(yè)衍生文化，建設展示整體圖景和文化魅力的公共空間，賦予獨特文化內核及印記，推動文化資源社會化利用。疊加旅游功能，促進產業(yè)與旅游相結合，寓景觀于產業(yè)場景，增加景觀節(jié)點和開敞空間，實現(xiàn)實用功能與審美功能相統(tǒng)一。

（七）風貌形態(tài)。特色小鎮(zhèn)建設應體現(xiàn)風貌整體性、空間立體性、平面協(xié)調性。尊重原有自然格局，促進地形地貌、傳統(tǒng)風貌與現(xiàn)代美學相融合。推進多維度全域增綠，建設“口袋公園”及小微綠地，綠化覆蓋率原則上不低于30%，有條件的可依托既有水系營造藍綠交織的空間形態(tài)。體現(xiàn)建筑外觀風格特色化和整體性，控制適宜的建筑體量和高度。注重塑造色彩體系，加強屋頂、墻體、道路等公共空間美化亮化。

三、質量效益

堅持質量第一、效益優(yōu)先，確保特色小鎮(zhèn)投入強度夠、質效水平高、創(chuàng)新活力足、低碳效應強。

（八）投入強度。特色小鎮(zhèn)應聚焦產業(yè)細分門類，結合產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，選擇一個最有基礎、最具潛力的門類作為主導產業(yè)，打造形成具有核心競爭力的特色產業(yè)。做強做精特色產業(yè)集群，特色產業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%，培育競爭優(yōu)勢強的領航企業(yè)。確保投資具備一定強度，建設期內建設用地畝均累計投資額原則上不低于200萬元/畝，有條件地區(qū)可進一步提高，避免將一般項目組團甚至單體項目命名為“特色小鎮(zhèn)”。

（九）質效水平。特色小鎮(zhèn)應聚焦高端產業(yè)和產業(yè)高端環(huán)節(jié)，提升產業(yè)價值鏈和產品附加值，全員勞動生產率原則上不低于20萬元/人。堅持經濟發(fā)展就業(yè)導向，擴大就業(yè)容量、提高就業(yè)質量，單個特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)人數(shù)原則上不少于2000人。建設用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，有條件地區(qū)可進一步提高。文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)原則上不少于50萬人次/年。

（十）創(chuàng)新活力。特色小鎮(zhèn)應聚焦創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式，“三新”經濟增加值占生產總值比重原則上不低于20%。先進制造、科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設計、數(shù)字經濟類特色小鎮(zhèn)研發(fā)經費投入強度原則上不低于2.5%。健全研發(fā)設計、成果孵化、金融導入、場景應用相結合的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系。推動公共設施和建筑等物聯(lián)網應用，公共設施基本實現(xiàn)智能化。

（十一）綠色低碳。特色小鎮(zhèn)應按照碳達峰碳中和要求，協(xié)同推進經濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護。推動能源清潔低碳安全高效利用，引導非化石能源消費和分布式能源發(fā)展，有條件的可開展屋頂分布式光伏開發(fā)，推行清潔取暖和合同能源管理。促進工業(yè)、建筑、交通等領域低碳轉型，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，大力發(fā)展綠色建筑，推廣裝配式建筑、節(jié)能門窗和綠色建材，推進綠色施工。加強再生水利用。

四、管理方式

堅持高標準、嚴要求，統(tǒng)籌加強特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的全環(huán)節(jié)管控，建立特色小鎮(zhèn)全生命期管理機制。

（十二）方案編制。市縣級人民政府應根據本導則要求，結合當?shù)亟洕鐣l(fā)展規(guī)劃及國土空間規(guī)劃，組織會同有關方面編制單個特色小鎮(zhèn)建設方案，明確特色產業(yè)、四至范圍、功能分區(qū)、投資運營主體、重點項目、建設方式、投融資模式、盈利模式等事項，落實國土空間規(guī)劃確定的地塊用途、容積率等管控要求。對方案的科學性可行性合規(guī)性進行把關，組織相關領域專家進行研究論證，必要時以公布方案草案、組織聽證會等方式聽取意見。

（十三）清單管理。省級發(fā)展改革部門應會同有關部門，按照嚴定標準、統(tǒng)一管理原則，建立本省份特色小鎮(zhèn)清單。納入清單的應具備本導則提出的基礎條件，建設完成后應達到本導則明確的各項指標要求。堅持嚴控數(shù)量、提高質量，人均GDP少于1萬美元省份的清單內特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內。每年年底前公布清單，并報送國家發(fā)展改革委納入全國特色小鎮(zhèn)信息庫。國家發(fā)展改革委對各省份特色小鎮(zhèn)清單實行“窗口指導”，加強監(jiān)督、引導和督促調整。未納入各省份特色小鎮(zhèn)清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小鎮(zhèn)”或自行開工建設。

（十四）動態(tài)調整。省級發(fā)展改革部門應會同有關方面，切實做好存量特色小鎮(zhèn)管理，對此前國務院各有關部門或行業(yè)協(xié)會、地方各級人民政府、市場主體已建設或命名的特色小鎮(zhèn)進行全面審核，將符合本導則要求及本省份管理細則的特色小鎮(zhèn)納入清單，不符合的進行清理或更名。加強增量特色小鎮(zhèn)管理，對市縣級人民政府動態(tài)報送的每個特色小鎮(zhèn)建設方案進行及時審核，將通過審核的特色小鎮(zhèn)納入清單。對清單內特色小鎮(zhèn)進行定期評估，實行有進有退、優(yōu)勝劣汰。

（十五）建設方式。堅持市場化運作、突出企業(yè)主體地位，鼓勵通過政策激勵引導、盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，培育專業(yè)性的特色小鎮(zhèn)投資運營主體，引導大中小微企業(yè)聯(lián)動發(fā)展。更好發(fā)揮政府作用，根據需要引導平臺公司參與，加快項目審批（核準、備案）、用地、環(huán)評、施工許可等前期工作，依規(guī)開展土地綜合整治，布局管網、交通等市政公用設施和產業(yè)配套設施，開展綜合體項目整體立項、建設用地多功能復合利用等探索試驗。

（十六）投融資模式。建立以工商資本及金融資本為主、以政府有效精準投資為輔的投融資模式?，F(xiàn)金流健康的經營性項目、具備一定市場化運作條件的準公益性項目，主要通過特色小鎮(zhèn)投資運營主體自有資金先期投入，其中符合條件項目可通過申請注冊發(fā)行企業(yè)債券、鼓勵引導銀行業(yè)金融機構特別是開發(fā)性政策性金融機構參與等方式予以中長期融資支持。公益性項目主要通過各級財政資金予以投入，其中符合條件項目可按規(guī)定分別納入中央預算內投資、地方政府專項債券支持范圍。

五、底線約束

加強對特色小鎮(zhèn)建設的動態(tài)監(jiān)管，有效防范各類潛在風險，確保不突破各項紅線底線。

（十七）合規(guī)用地底線。嚴格落實永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不得改變國土空間規(guī)劃確定的空間管控內容，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。堅持土地有償使用，按宗地確定土地用途，經營性建設用地必須通過招標拍賣掛牌等方式確定土地使用者，不得設置排他性競買條件。

（十八）生態(tài)環(huán)保底線。嚴格落實區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單要求。加強山水林田湖草系統(tǒng)治理修復監(jiān)管，保護重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性，嚴禁違法違規(guī)占用以國家公園為主體的自然保護地，嚴禁挖湖造景。嚴防污染物偷排和超標排放，防控噪聲和揚塵污染，因地制宜配備污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢收集處理等環(huán)境基礎設施。

（十九）債務防控底線。嚴控地方政府債務風險，縣級政府法定債務風險預警地區(qū)不得通過政府舉債建設，不得以地方政府回購承諾或信用擔保等方式增加地方政府隱性債務。綜合考慮地方現(xiàn)有財力、資金籌措和還款來源，穩(wěn)妥把握公共設施開工建設節(jié)奏。

（二十）房住不炒底線。嚴防房地產化傾向，特色小鎮(zhèn)建設用地主要用于發(fā)展特色產業(yè)，其中住宅用地主要用于滿足特色小鎮(zhèn)內就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統(tǒng)民居外，特色小鎮(zhèn)建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%，鼓勵控制在25%以下。結合所在市縣商品住房庫存消化周期，合理確定住宅用地供應時序。

（二十一）安全生產底線。嚴格維護人民生命財產安全，健全規(guī)劃、選址、建設、運維全過程安全風險管控制度。建立企業(yè)全員安全生產責任制度，壓實企業(yè)安全生產主體責任。督促企業(yè)按照行業(yè)安全生產規(guī)程標準，建立安全風險預防控制體系。

（二十二）監(jiān)測監(jiān)督管理。地方各級人民政府應加強動態(tài)監(jiān)管，對違反以上五條底線的行為要限期整改，對性質嚴重的要抓緊清理；對行政建制鎮(zhèn)錯誤命名的虛假“特色小鎮(zhèn)”、單純房地產開發(fā)等項目自我冠名的“某某小鎮(zhèn)”，以及停留在紙面上、并未開工建設的虛擬“特色小鎮(zhèn)”，要立即除名。各級發(fā)展改革部門在開展項目審批（核準、備案）等工作時，應加強對項目名稱的把關指導，規(guī)范使用特色小鎮(zhèn)全稱、防止簡稱為小鎮(zhèn)，防止各省份特色小鎮(zhèn)清單外項目命名為“特色小鎮(zhèn)”。

國辦發(fā)﹝2020﹞33號文件和本導則，是全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基本遵循。各省份可以此為依據，制定本省份特色小鎮(zhèn)管理細則。本導則發(fā)布之日起，此前國務院各有關部門和單位印發(fā)的特色小鎮(zhèn)文件同時廢止。

附件：主要類型特色小鎮(zhèn)建設規(guī)范性要求